Há no imaginário nacional e mesmo estrangeiro uma representação idealizada do que é ser carioca, sobretudo quando as imagens que aparecem na mídia ilustram a parte da cidade conhecida como “zona sul”, onde ficam os bairros de Copacabana, Ipanema e Leblon. Onipresentes estão praias, bares da moda, o Corcovado, o Pão de Açúcar e o Aterro do Flamengo. Recentemente, um parente israelense, hospedado na Gávea, bairro com IDH altíssimo, não compreendia as críticas que fazíamos ao cotidiano da cidade, à violência, à sujeira, às mazelas de uma metrópole partida, parafraseando o Zuenir Ventura. Samba, futebol, praia, água de coco, cerveja, belas mulheres (e homens), paisagens belíssimas, povo acolhedor. O paraíso na terra. Devemos perdoar meu ingênuo parente, porque, afinal de contas, a beleza está nos olhos de quem vê.
O morador da cidade, pelo menos o que se importa com ela, fica assombrado com o desrespeito a regras básicas de convivência no espaço público, de atropelamento dos direitos básicos da cidadania. É recorrente a confusão entre as noções de “público” e “privado” e, muitas das vezes, a ignorância da existência do “público” como espaço de todos, e não “de ninguém”. Exemplos não faltam e, se o leitor me der licença e tiver um pouco de paciência, gostaria de listar uns poucos, ilustrando e introduzindo o que de fato quero de abordar neste breve artigo, a gestão do Estado a partir de critérios anacrônicos.
É comum os pedestres terem de disputar as calçadas com carros estacionados irregularmente, bem como pedestres caminhando despreocupadamente na pista da ciclovia, exclusiva para bicicletas. Muitas vezes as latas de lixo instaladas pela prefeitura da cidade servem como ornamento, porque o papel de bala, o saco vazio de pipoca ou qualquer outro lixo de que a pessoa queira se livrar é atirado, sem o menor pudor, no chão. Motoristas fecham cruzamentos, causando congestionamentos monstruosos na a qualquer hora do dia. A rua vira uma enorme latrina no período de carnaval, sobretudo para homens, que resolver aliviar-se em qualquer canto. Neste caso, a insuficiência no número de banheiros públicos deve ser levada em conta, mas não justifica a incivilidade dos foliões. Paro por aqui.
O Estado brasileiro, formado e conformado à revelia do homem comum, visto com desconfiança, como inimigo e espoliador, reproduz, desde seus primórdios, no andar de cima (como diria Elio Gaspari), a confusão estabelecida entre interesses públicos e privados no andar de baixo. E vice-versa. Podemos resumir esta realidade na frase “aos amigos, tudo; aos inimigos, a lei”. Não é à toa que os termos “burocracia” e “burocrata” equivalem, praticamente, a um xingamento. E por que isso?
Somos herdeiros de um Estado oligárquico estabelecido no início do período republicano, nos idos de 1900, onde o poder político estava concentrado num estamento aristocrático-burocrático formado por juristas, letrados, militares. Este estamento não é mais senhorial (não eram mais senhores de terras), mas patrimonial, porque sua renda derivava do patrimônio do Estado, confundido com o patrimônio de cada um de seus membros. Surgia a burocracia patrimonialista. São burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado, e patrimonialistas “porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal” (Bresser Pereira, 2001). Sergio Buarque de Holanda, quem primeiro utilizou o conceito de patrimonialismo para caracterizar as elites políticas brasileiras, distinguindo o funcionário patrimonial do puro burocrata, observa:
Não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidades, formados por tal ambiente (família patriarcal) compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do privado e do público. (Buarque de Holanda, 1936)
A elite política letrada e conservadora mandava de forma autoritária ou oligárquica. A distância educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa e, no meio dela, uma camada de funcionários públicos, “donos antes de sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivência” (Bresser Pereira, op.cit). O emprego público, embora não garantisse plena estabilidade era o único emprego possível para uma ampla classe média desempregada.
A estabilidade dos funcionários é uma característica das administrações burocráticas. Foi uma forma adequada de proteger os funcionários e o próprio Estado contra as práticas patrimonialistas que eram dominantes nos regimes pré-capitalistas. No Brasil, por exemplo, havia, durante o Império, a prática da “derrubada”. Quando caía o governo, eram demitidos não apenas os portadores de cargos de direção, mas também muitos funcionários comuns. A Constituição de 1988 tornou obrigatório o concurso público para a admissão de todo e qualquer funcionário, dificultando o empreguismo público. Acabou-se com a prática dos concursos internos, mas isto implicou na impossibilidade de se promoverem funcionários internamente. Enquanto no setor privado a promoção interna é uma prática consagrada, no serviço público brasileiro tornou-se inviável.
Um dos protagonistas da reforma gerencial do Estado, empreendida pelo governo FHC, encabeçando o MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira admite que, embora existam carreiras na administração pública brasileira, são antes pessoais que formais, flexíveis, constituídas por funcionários que formam a elite do Estado. O ex-ministro chama de mito a idéia de que os chamados “cargos de confiança”, mais conhecidos como DAS – Direção e Assessoramento Superior, são um mal por natureza, minando o sistema de carreiras ao abrir espaço para a contratação, sem concurso, de pessoal sem competência.
Existe em Brasília um verdadeiro mercado de DASs, através do qual os ministros e altos administradores públicos, que dispõem dos DASs, disputam com essa moeda os melhores funcionários brasileiros. Se for concretizado o plano, ainda em elaboração, de reservar de forma crescente os DASs para servidores públicos, o sistema de DAS, que hoje já é um fator importante para o funcionamento da administração pública federal, transformar-se-á em um instrumento estratégico da administração pública gerencial. (Bresser Pereira, 1996:16)
Tenho curiosidade de saber se Bresser Pereira mantém as opiniões emitidas há mais de quinze anos, seu otimismo com relação ao papel dos cargos de confiança como instrumento estratégico da administração pública gerencial. Quero acreditar que ele não relacionasse o DAS com a expressão “cargo de confiança”, porque “confiança” diz respeito ao mundo da “casa”, do compadrio, das relações íntimas e pessoais, e a administração pública gerencial deve ser regida pelos princípios da eficácia, eficiência, imparcialidade, impessoalidade, objetividade e transparência. Pouco deveria importar se o funcionário que assessora este ou aquele diretor, coordenador, gerente ou presidente de instituição pública é seu conhecido, de seu círculo de amizades ou mesmo de seu círculo profissional. Importa sim se é competente e, caso seja, se foi selecionado dentre outros tão capacitados quanto. Quantas vezes ouvimos ocupantes de cargos públicos justificarem a contratação de parentes e amigos pelo critério da confiança? Confiança DELE, não necessariamente da sociedade, que lhes paga o salário.
Quando Bresser Pereira afirma que o DAS funciona como moeda de troca pelos “melhores funcionários brasileiros” fico na dúvida se ele quer dizer “funcionários públicos”. Se for este o caso, sou obrigado a discordar, não porque acredite que no serviço público não haja profissionais competentes, mas por observar a reprodução moderna da prática da “derrubada”. É rotina nas instituições públicas o clima de suspense na iminência da troca de ministros, pois significa a troca do primeiro escalão ministerial e, num efeito cascata, da “arraia miúda”, dos cargos de confiança do segundo e terceiro escalões. Muitos funcionários públicos “de carreira” fazem “das tripas coração” para manter cargos como única forma de engordar um pouco o salário no final do mês. Ademais, a menos que haja políticas institucionais já estruturadas, legalmente instituídas, a troca de gestão muitas vezes interrompe processos de trabalho, desperdiçando tempo e dinheiro do contribuinte.
Também não acredito que aumentar pura e simplesmente o número de “cargos de confiança” para funcionários “de carreira” resolva o problema. Porque o problema não é de confiança, e sim de competência administrativa. Quais critérios objetivos devem ser utilizados para a contratação deste ou daquele profissional? Como avaliá-lo ao longo do contrato, caso seja externo à instituição? Como avaliar o funcionário de carreira que exerce o cargo de confiança?
Atrevo-me a dizer que os “cargos de confiança” são antes um instrumento político que instrumento estratégico, como gostaria que fosse o ex-ministro Bresser Pereira. E, por ser político, não são exclusividade deste ou daquele partido, desta ou daquela ideologia (há ideologias políticas hoje?), deste ou daquele ministério. São um anacronismo, não condizente com o discurso modernizador do Estado gerencial, reprodução de práticas de uma época em que a população se revoltava contra a vacina. A sociedade brasileira precisa decidir que tipo de Estado quer: eficiente, universalista, cidadão ou patrimonialista, personalista, novecentista.
A solução mais “republicana”, como virou moda dizer, é a realização de concursos públicos com salários atraentes e oferecimento permanente de cursos de especialização aos funcionários públicos de carreira que devem, numa administração gerencial, estar preparados para atender ao cidadão, seu público-alvo. E, claro, a extinção dos cargos de confiança.
Referências
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Pùblico, janeiro-abril. Brasília: ENAP. 1996
_______. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. In: Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.), Brasil: Um Século de Transformações. São Paulo: Cia. Das Letras, 2001.
BUARQUE DE HOLANDA, Sergio. Raízes do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio Editora. 1936
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* MARCELO GRUMAN é Antropólogo, Especialista em Gestão de Políticas Públicas de Cultura. E-mail: marcelogruman@gmail.com
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