O risco da relitoralização

Luiz Antonio Cintra

Entrevista - Clélio Campolina

Carta Capital

Um dos mais respeitados especialistas em desenvolvimento regional do País, o economista Clélio Campolina Diniz, hoje reitor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), fala na entrevista a seguir sobre o risco de o desenvolvimento brasileiro concentrar-se nas próximas décadas novamente na faixa litorânea, a partir da exploração do pré-sal e da chamada Amazônia Azul.

Na região de Macaé, a população cresceu 50% na década e os helicópteros povoam os céus Foto: Dario De Dominicis

Nos últimos anos, Campolina participou ativamente de iniciativas dentro do governo federal para colocar o desenvolvimento regional na agenda, mas considera que essa foi uma batalha que se perdeu nos gabinetes de Brasília, sempre ocupados com a administração do curto prazo.

CartaCapital: O senhor já falou inclusive no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), ligado à Presidência da República, que o País vive o risco da relitoralização nas próximas décadas. A que o senhor se refere? 

Clélio Campolina Diniz: A primeira coisa importante é ver o papel do território no desenvolvimento econômico. O território não é um elemento passivo, mas contem atributos naturais, históricos, culturais, econômicos.  É construído, não é apenas algo natural. Mas é construído a partir dos atributos que possui ou que vai construindo. Isso é muito importante para não vermos o território apenas como o recorte do mapa. Toda a fundamentação teórica do pós-guerra, os trabalhos do Henri Lefebvre em torno do espaço, de região, toda a visão mais crítica dá ideia de uma geografia mais ativa, na linha que era a do professor Milton Santos, da Geografia da USP. Outro ponto importante é que estamos vivendo uma profunda mudança na geografia econômica e política do mundo, com uma crise profunda do capitalismo mais consolidado, na Europa e mesmo nos EUA. E a emergência de um conjunto de novas regiões ou países. A China é o destaque que todo mundo apresenta, mas tem a Índia, o Brasil etc. E para ter nova posição no cenário mundial, é preciso ter território, base econômica e população. Tanto é que quando se fala em BRICs, um conceito que não tem muita base econômica da integração, mas é pela sinalização que esses países contêm, eles têm território grande, população grande e base econômica. Por que a Coreia do Sul não pertence aos BRICs? A Coreia é um sucesso econômico, mas tem território de 100 mil quilômetros quadrados, população de 49 milhões de habitantes, então ela não tem escala nem territorial nem populacional nem econômica. Nesse novo cenário mundial, o Brasil emerge como uma das possibilidades, ainda que estejamos diante de muitos riscos. É um país que contem população, somos quase 200 milhões de habitantes, com base econômica, embora muito heterogênea, mas com várias fronteiras de modernidade, não só na base econômica, como na cultural e na científica. Muitos cientistas e universidades brasileiras estão nas fronteiras mundiais. Isso tudo é muito importante. Uma quarta questão é que pensar o território hoje significa pensar o conjunto da região e a rede urbana, que estrutura e comanda o território. Isso é muito importante porque tradicionalmente os economistas vinham tratando da região, e os urbanistas tratavam das cidades de forma separada. Bati muito nessa tecla com a Ermínia Maricato, que foi secretária-executiva do Ministério das Cidades. Eu falava para ela: “Erminia, não trata a cidade separada do território”. Também ia lá e falava para o Ciro (Gomes, então ministro da Integração Nacional), “não trata território separado da cidade”. A cidade estrutura o território, principalmente hoje com a modernidade dos meios de comunicação. O que aconteceu com o Brasil nas últimas décadas? Tínhamos um país formado como uma ex-colônia, que pela exclusividade do comércio, as regiões se veiculavam diretamente à metrópole, então não era um país integrado. Tanto é que não tivemos um sistema de transporte que integrasse o País. O sistema que foi construído tinha a função de ligar as várias regiões aos portos.

CC: Como isso evolui mais recentemente?

O economista Clélio Campolina Diniz, hoje reitor da UFGM. Foto: Ipea

CCD: A primeira grande mudança nesse cenário foi Brasília, um marco da territorialidade brasileira. Ao construir a nova capital como sede política do País, foram reorientadas a malha de transportes e viária. O Plano de Metas (e tudo o que vem depois) é uma nova territorialidade, construída a partir da nova capital e do sistema de transporte rodoviário, aliás, infelizmente o rodoviário. Então Brasília é o primeiro elemento da mudança, o segundo também está articulado a Brasília, que é a modernização do sistema de transportes, aí fundamentalmente rodoviário, com muitas mazelas daí decorrentes, mas cujo resultado foi a integração do Brasil pela via rodoviária. Essa foi a verdadeira integração do País. Um terceiro elemento extremamente importante é a mobilidade da fronteira agrícola, com base em novas tecnologias, principalmente que permitiram a incorporação do Cerrado, que até a década de 1960 eram consideradas terras de baixa qualidade. As mudanças tecnológicas – e aí é Brasil mesmo, porque essa é uma questão brasileira – de adaptação para o uso do Cerrado, como a correção do solo, toda a mecanização, toda a parte da química, a questão dos adubos. Então existiam terras planas, relativamente baratas, o que deu no boom da fronteira agrícola, que ocorreu no Cerrado. E hoje o Mato Grosso é o maior celeiro do Brasil de produção de cereais, de algodão… A cana-de-açúcar está movendo o Cerrado, que ricocheteou… Hoje o Oeste da Bahia, o Sudoeste do Piauí, o Sudoeste do Maranhão, com Mato Grosso do Sul, Goiás, Tocantins, um pedaço de Minas Gerais, tudo isso constituiu essa nova fronteira agrícola. A ela se pode adicionar o início dos projetos de agricultura irrigada. Hoje os supermercados têm frutas no ano inteiro, antigamente existiam as safras. Inclusive hoje se colhe uvas no Nordeste duas vezes e meia por ano em cada parreira, enquanto o Rio Grande do Sul colhe uma. A agricultura teve um papel central nisso. O quarto elemento tem a ver com o crescimento industrial, que inicialmente foi muito contido em São Paulo. Em 1970, o estado de São Paulo chegou a ter 58% da produção industrial do País, sendo que 44% da produção industrial brasileira estava na região metropolitana de São Paulo. E há aí um processo de desconcentração industrial que decorre de vários elementos. O primeiro é uma competição intercapitais, que movem-se para ocupar as fronteiras, aí a fronteira nacional, não a agrícola. Da mesma maneira que os capitais internacionais se movem no espaço para buscar oportunidades no mundo, os capitais brasileiros também se movem no espaço atrás de oportunidades. O segundo elemento é a melhora da infraestrutura, inclusive da rede urbana que coloca outras oportunidades vocacionais. E um terceiro elemento é o sistema de incentivos fiscais, que cumprem um papel importante, principalmente no Nordeste. A expansão industrial nordestina é resultado de um processo que a rigor começou com a Sudene, muito criticada mas deixou resultado, estruturas de transportes e telecomunicações, além de ser o melhor diagnóstico da região. Mas o transporte é o elemento central, conforme mostra a literatura a respeito, inclusive as demais estruturas são parcialmente condicionadas pelas malhas de transporte. Não é à toa que a União Europeia, apesar da crise, mantem toda a sua política de coesão territorial, com a parte central disso sendo o sistema de transporte. E por outro lado há o aumento dos custos relativos nas regiões de ocupação mais densa, como era o caso do Rio de Janeiro e posteriormente de São Paulo. Tudo isso facilitou a desconcentração relativa da indústria. Aliás, não sou um adepto da tese da desindustrialização, acredito que o que está havendo é uma desconcentração relativa. O conceito da desindustrialização foi criado teoricamente e empiricamente a partir das experiências do Noroeste da Inglaterra e do Nordeste dos EUA, regiões onde a perda da indústria foi seguida da perda em todos os demais setores, inclusive pela migração da população, o que não aconteceu no Brasil. Aqui o fenômeno é um pouco mais complexo.

CC: Essa questão da desconcentração relativa aparece bem no mapa das cidades com mais de 5 mil empregos industrias, na comparação entre 1985 e 2010.

CCD: Ela aparece bem e com duas grandes dimensões macrossociais. Uma é a da reaglomeração espacial naquilo que chamei de polígono industrial no Brasil, que inclui Belo Horizonte, Uberlândia, Londrina, Porto Alegre, Florianopólis e novamente Belo Horizonte, um trabalho que fiz em 1993, mostrando que a indústria iria sair de São Paulo e iria se reaglomerar nesse macroespaço. Os mapas mostram bem isso. E o segundo fenômeno é a expansão industrial do Nordeste brasileiro. Um terceiro, de menor peso, são as indústrias vinculadas ao setor agropecuário, que estão acompanhando a fronteira agrícola, seja de beneficiamento ou a de insumos e as de bens não-duráveis de consumo que acompanha a urbanização. Esses são os fenômenos básicos. A ideia convencional é pensar a área geográfica do território, mas hoje é preciso acrescentar a ela a chamada Amazônia Azul, que é a plataforma continental, com aproximadamente 4,5 milhões de quilômetros quadrados e que as tecnologias do futuro poderão encontrar oportunidades. O pré-sal é uma coisa mais imediata, muito próxima e que será um sucesso, por isso é que digo que o pré-sal, dependendo da dimensão que ele assuma, pode ter uma força de relitoralização. Veja por exemplo o que está acontecendo no estado do Rio, o crescimento urbano do litoral norte-fluminense, exatamente em função das atividades relacionadas à exploração do petróleo. No caso do Nordeste, também o turismo. Por outro lado, também existe a busca da interiorização, ou seja, temos forças contraditórias, cujo resultante ainda não temos muita clareza sobre qual será. E nessa perspectiva uma questão muito importante é que, se há uma intencionalidade política brasileira, de ampliar a integração com a América Latina, particularmente a América do Sul, então essa integração econômica passa também por uma integração territorial. O futuro da malha de transportes precisa responder a essa intenção de integração. É por isso que quando fizemos o mapa do Brasil policêntrico, trabalho que coordenei por encomenda do Ministério do Planejamento, surgiu a ideia de novas centralidades, para não ficarmos com a centralidade muito concentrada em São Paulo. São Paulo é a centralidade brasileira, é a cidade para integrar com o mundo. Mas, dada a dimensão do Brasil, é preciso pensarmos em outras centralidades complementares, daí escolhermos três macropolos no Oeste do Brasil, exatamente para integrar com o restante da América do Sul. Sem desconhecer uma questão de altíssima importância que é a região amazônica. O Brasil precisa identificar um novo padrão produtivo para a Amazônia que seja capaz de combinar o aproveitamento da biodiversidade sem a antropização da região.

CC: O senhor poderia falar mais sobre esses macropolos regionais?

CCD: A criação desses macropolos regionais evitaria o risco da relitoralização, atenuaria um pouco a continuação da megaconcentração em São Paulo, que começa a criar desfuncionalidades. Outro dia vi que São Paulo tinha tido 200 e tantos quilômetros de engarrafamentos, isso não é uma sociedade para se viver. O mercado tem a sua lógica, não está preocupado com a construção de um país mais justo e solidário. O mercado busca lucro, então é preciso construir pontes entre o setor público e a sociedade civil com a lógica do mercado. O Estado existe para isso, mas não é algo simples. São questões estruturais que apontam para o médio e o longo prazo. Portanto, há uma dificuldade política para implementar políticas cujos resultados não são imediatos. Também não dá para radicalizar, contrariar o mercado em todas as instâncias, é preciso que haja intermediações. Seria preciso escolher as linhas de política prioritárias. Os polos foram escolhidos com base em critérios geográficos, econômicos e potencialidades, não queremos construir catedrais no deserto. O governo precisaria ter um planejamento de médio e longo prazo para reorientar a malha de infraestrutura, principalmente de transportes, que orienta o sentido dos fluxos. Isso para viabilizar o fortalecimento desses macropolos. Também precisaria haver a descentralização de vários serviços públicos já existentes, particularmente dois: o educacional e o de saúde pública, além da infraestrutura de pesquisa. Esses elementos formariam a mão pública, do governo, que se supõe criam as condições para o investimento privado. Não se trata, portanto, de um confronto entre as políticas públicas e privadas, mas de condicionar e estimular o investimento privado.

CC: O senhor propõe um redesenho das regiões administrativas, a partir de novas categorias que não a dos estados. Como seria isso?

CCD: Seria uma nova regionalização do País para efeito de políticas públicas, algo que tromba no federalismo brasileiro. O País é federado, com três entes: a União, os estados e municípios. O Brasil é atípico, aliás, aqui o município é um ente da federação, mas em outros países não é assim. E há ainda uma anomalia, as grandes aglomerações humanas, regiões metropolitanas ou não, compostas por vários municípios. No Brasil, não existe um ente institucional que possa gerir essas aglomerações na escala metropolitana. Nos EUA existe o condado, mas aqui não. Agora estão criando consórcios entre as cidades, mas eles não têm força institucional. A proposta é dividir o País em cinco grandes regiões geográficas, a partir das forças e das homogeneidades. Daí surgiu a proposta de dividir o País em 118 subrregiões, agrupando-as com tipologias que indicassem semelhanças e diferenças, o que daria maior consistência às políticas públicas. A política de incentivos, por exemplo, não precisaria ser para todo o Nordeste, mas poderia ser para um grupo de regiões de determinadas características, mas poderia incluir o Vale do Ribeira, em São Paulo, ou o sul do Rio Grande do Sul, que é uma região estagnada. Seria uma forma de dar consistência nacional às políticas regionais. Aliás, as políticas regionais não podem ser formuladas de maneira isolada, têm de ser nacionais. Eu falava para o Ciro Gomes quando ele era ministro: “Ciro, para de pensar o Nordeste, tem de pensar o Brasil, pô!”. O Brasil aprendeu a fazer planejamento, a partir da Segunda Guerra Mundial, criando uma burocracia pública no sentido positivo, weberiana, muito qualificada e especializada. Depois houve um diagnóstico crítico de que o planejamento era muito autoritário, por ser do regime ditatorial. Em seguida veio a onda neoliberal, segundo a qual o Estado era maléfico. O governo Collor afastou a boa burocracia, que no momento está sendo recriada. A máquina pública está sendo modernizada após décadas, pré-condição para o planejamento regional. Além disso, houve as privatizações, que em determinado momento foram exageradas.

CC: Está discussão sobre o desenvolvimento regional ocorre hoje no governo federal?

CCD: Infelizmente acho que não. Houve um esforço, eu mesmo participei desse trabalho, no início do primeiro mandato do Lula, quando fizemos um grande esforço para pensar o Brasil. Coordenei um grupo de 9 professores da UFMG que trabalharam ao longo de dois anos, fizemos muitos trabalhos. Depois houve um novo momento, com o Ministério de Planejamento, quando nasceu a proposta policêntrica. Mas eu disse insistentemente que, se isso não entrar na agenda do presidente da República, não dá em nada, vira lixo. O País não está pensando nisso, infelizmente. Falta pensar com uma visão macroestrutural de longo prazo.